Sejumlah politisi di DPR RI baru-baru ini menyatakan hendak menyusun sebuah kabinet bayangan. Kabinet bayangan ini akan terdiri dari sejumlah menteri, namun tanpa menko atau perdana menteri. Semua posisi itu sepadan dengan jabatan menteri yang ada dalam kabinet di bawah pimpinan presiden. Gagasan ini kemudian mengundang pro dan kontra. Sejumlah pengamat mengkritisi langkah sebagian anggota DPR (yang disebut atau menyebut diri ‘politisi muda’) ini sebagai ancang-ancang untuk urusan bagi-bagi kuasa di tahun 2009.
Ide kabinet bayangan ini mengingatkan saya pada hal serupa di tahun 2004, ketika kalangan partai politik maupun pengamat politik berbicara tentang perlunya kabinet bayangan untuk mengawasi pemerintah, seperti bisa dibaca dalam berita ini dan ini.
Tapi tahukah Anda, apa sebenarnya ‘kabinet bayangan’ itu? Apakah kabinet bayangan semata-mata berarti ‘kabinet yang membayangi pemerintah yang berkuasa’?
Menurut pengertian yang dikenal dalam ilmu politik, kabinet bayangan adalah struktur yang terdapat dalam sistem parlementer, yang terdiri dari anggota-anggota parlemen dari partai (atau koalisi partai) oposisi. Tugas utama struktur ini adalah mengawasi kinerja pemerintah yang dibentuk oleh partai (atau koalisi partai) dominan di parlemen. Mereka yang berada dalam struktur ini memang secara formal bertugas untuk membayangi setiap langkah kebijakan kabinet yang berkuasa. Itulah sebabnya mereka disebut kabinet bayangan.
Untuk memahami makna kabinet bayangan ini lebih jauh, kita perlu pula mengetahui makna dan perbedaan dua sistem pemerintahan, yakni sistem presidensil dan sistem parlementer. Kedua sistem pemerintahan dapat dibedakan berdasarkan cara pengorganisasian lembaga eksekutif dan legislatif. Di bawah ini akan kita simak beberapa pengertian ringkas, namun pada intinya dalam sistem parlementer eksekutif dipilih dari, dan bertanggung-jawab kepada, parlemen. Sedang dalam sistem presidensiil, eksekutif memiliki mandat terpisah dari parlemen, dan karenanya eksekutif tidak bertanggung-jawab pada parlemen, melainkan kepada kepala negara (presiden) yang sekaligus adalah kepala pemerintahan yang memimpin kabinet.
Untuk memudahkan pemahaman, mari kita lihat beberapa aspek yang membedakan kedua sistem pemerintahan itu. Aspek-aspek tersebut adalah hubungan kelembagaan, pola rekrutmen, serta pola pengawasan dan pertanggung-jawaban. Tabel berikut ini barangkali bisa memudahkan.
|
Aspek |
Sistem |
|
|
Presidensiil |
Parlementer |
|
|
Hubungan kelembagaan |
– Terdapat pemisahan kekuasaan eksekutif dan legislatif. Namun tak ada pemisahan antara jabatan kepala negara dan kepala pemerintahan. – Eksekutif dipegang oleh presiden sebagai kepala pemerintahan yang sekaligus adalah kepala negara. Kekuasaan legislatif berada di Parleman. Eksekutif dan legislatif memiliki kekuasaan terpisah yang seimbang. – Sebutan bagi kepala pemerintahan yang sekaligus kepala negara adalah presiden. Karenanya sistem ini disebut presidensiil. |
– Terdapat pemisahan antara kepala negara dan kepala pemerintahan. Namun tak ada pemisahan antara kekusaan eksekutif dan legislatif. – Baik eksekutif maupun legislatif berada di parlemen. Jajaran eksekutif adalah anggota parlemen. Karenanya sistem ini disebut parlementer. – Kepala pemerintahan adalah pimpinan kekuatan mayoritas di parlemen. Kepala negara hanya memiliki kekuasaan simbolik di luar eksekutif dan legislatif. – Sebutan kepala pemerintahan: perdana menteri atau prime minister. Sebutan kepala negara: presiden, raja, ratu, gubernur jenderal, dll. |
|
Pola rekrutmen |
– Tak ada tumpang-tindih personal antara lembaga eksekutif dan legislatif. – Anggota legislatif dipilih langsung lewat pemilihan umum. – Pimpinan eksekutif (yakni presiden dan wakil presiden) dipilih langsung melalui pemilihan umum. – Jajaran eksekutif lini kedua (yakni para menteri) diangkat oleh presiden. |
– Terdapat tumpang-tindih personal antara eksekutif dan legislatif. – Anggota legislatif dipilih langsung lewat pemilihan umum. – Partai dengan kursi mayoritas di parlemen membentuk pemerintahan. Pimpinan partai ini menjadi perdana menteri. – Anggota parlemen dari partai mayoritas itu menjadi menteri-menteri. |
|
Pola pengawasan dan pertanggung-jawaban |
– Terdapat mekanisme checks-and-balances antara eksekutif dan legislatif. – Legislatif menyusun perundangan, namun memerlukan pelaksanaan oleh eksekutif. – Eksekutif bisa mem-veto kebijakan legislatif, atau menolak untuk melaksanakan perundangan, namun legislatif memiliki hak utk meng-impeach eksekutif. – Presiden sebagai pimpinan eksekutif memiliki hak untuk mengangkat pejabat negara, namun memerlukan persetujuan legislatif. – Legislatif tak bisa memberhentikan presiden, dan presiden tak bisa membubarkan legislatif. |
– Terdapat mekanisme pemerintah-oposisi dalam legislatif. – Partai kekuatan kedua di parlemen membentuk oposisi. Pimpinan partai ini menjadi ketua oposisi, anggota-anggota partai lainnya menjadi anggota kabinet bayangan sehingga disebut pula sebagai menteri-menteri bayangan. – Kebijakan pemerintah diperdebatkan di parlemen dengan pihak oposisi sesuai dengan lingkup masing-masing (misal: perdana menteri dengan pimpinan oposisi, menteri keuangan dengan menteri keuangan bayangan). – Legislatif dapat membubarkan pemerintahan dengan mosi tidak percaya, dan mendesakkan pemilu untuk memilih anggota parlemen baru. |
Di antara kedua sistem yang sangat berbeda itu, tentu selalu ada sistem gabungan yang mengambil sebagian mekanisme presidensialisme, dan sebagian mekanisme parlementarianism. Jerman adalah contoh negara yang menerapkan semi-parlementarianisme, dimana pimpinan eksekutif dipilih dari kekuatan mayoritas di parlemen (jadi seperti sistem parlementer) namun ia menyusun kabinet sendiri dengan anggota yang tak harus dari dalam parlemen. Ia bertanggung-jawab kepada parlemen, namun tak bisa begitu saja diberhentikan oleh parlemen. Pimpinan eksekutif ini memegang kekuasaan pemerintahan, yang terpisah dari kekuasaan kepala negara yang berada di tangan presiden.
Sistem gabungan lain dapat ditemui di Prancis, dimana presiden dan anggota parlemen dipilih secara terpisah (jadi menerapkan mekanisme presidensiil). Namun presiden hanya menduduki jabatan kepala negara. Dia lah yang kemudian akan mengangkat perdana menteri selaku kepala pemerintahan, serta mengangkat para menteri anggota kabinet. Parlemen tidak bisa memberhentikan presiden, namun bisa membubarkan kabinet dan memberhentikan perdana menteri. Sementara itu presiden bisa membubarkan dewan perwakilan rakyat, namun tidak bisa membubarkan senat.
Di manakah Indonesia berada? Indonesia pernah menerapkan sistem gabungan dimana presiden dipilih oleh MPR, namun kabinet diangkat dan bertanggung-jawab kepada presiden. Sejak tahun 2004, Indonesia telah mencoba untuk menerapkan sistem presidensiil secara murni, dimana kekuasaan eksekutif dan legislatif memiliki mandat terpisah sebab masing-masing dipilih secara langsung. Dalam sistem presidensiil murni ini, yang berjalan seharusnya adalah mekanisme checks-and-balances dan bukannya mekanisme pemerintah-oposisi.
Kabinet Indonesia sama-sekali tak bertanggung jawab kepada parlemen. Demikian pula, dalam parlemen Indonesia tak dikenal adanya kelompok partai berkuasa dan kelompok partai oposisi. Kendati SBY menjadi presiden dengan tiket dari Partai Demokrat, dan JK dengan tiket Partai Golkar, keduanya direkrut dalam pola yang sama sekali ekstra-parlementer sehingga Partai Demokrat dan Partai Golkar di DPR tak bisa disebut sebagai partai penguasa. Dengan cara berpikir yang sama pula, PDI-P yang calonnya (Megawati) kalah dalam Pilpres 2004, sama sekali tak perlu (dan tak dimungkinkan) menjadi kekuatan oposisi di parlemen.
Karena berada dalam sebuah sistem presidensiil, pemerintahan Indonesia tak memerlukan suatu kabinet bayangan di parlemen. Kabinet yang menjalankan pemerintahan sepenuhnya bertanggung-jawab kepada presiden, dan tak perlu dipangaruhi oleh konstelasi politik di DPR. Sekali lagi, mereka yang duduk di parlemen memiliki mandat kekuasaan yang terpisah dari mereka yang berada di kursi kepresidenan. Dengan ini menjadi sangat jelaslah bahwa terminologi ‘kabinet bayangan’ di dalam DPR sebagaimana dicetuskan beberapa ‘politisi muda’ itu sangat melenceng. Barangkali penggunaan frase ‘kabinet bayangan’ secara tidak tepat itu adalah bagian dari plesetan semantik dalam politik Indonesia seperti yang pernah saya tulis di sini.
Tentu saja adalah hak sesiapapun (termasuk anggota DPR RI) untuk mengekspresikan gagasan. Namun penting diingat, para politisi partai ini juga mengemban tugas pendidikan politik pada masyarakat. Tugas pendidikan politik ini menuntut kehati-hatian yang sangat tinggi dalam menggunakan istilah-istilah politik.
Jadi jika Anda politisi, cobalah untuk lebih cermat dalam menggunakan termonologi politik. Cobalah hindari penggunaan istilah yang asal-asalan. Meski istilah yang Anda pakai mungkin tersimak hebat dan gagah, bukankah cukup memalukan kalau ternyata istilah itu digunakan tidak pada tempatnya?